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国民政府档案立法概述
文章来源:   作者:系统管理员  点击数:

【摘要】国民政府进行了多次文书和档案的立法活动,其中较为著名的是“文书档案连锁法”,曾先后制定颁发了《公文程式条例》、《行政院颁发文卷保存年限四项原则》、《行政院关于公文改良办法》等一百多部关于文书和档案的法规和规章,进一步实现了我国档案立法从封建社会向资本主义社会的过渡。

【关键词】国民政府 档案立法

一、国民政府时期文书和档案立法概况

1927418,南京国民政府成立,以蒋介石为代表的中国国民党统治的国民政府从此开始,到1949年被中国共产党所领导的革命力量推翻,国民政府在祖国大陆统治历时22年。

国民政府在统治国家,进行行政、司法等方面立法的同时,也进行了多次文书和档案的立法,其立法活动可以划分为两个阶段。

第一阶段是从1927418,南京国民政府正式成立开始到1932年止。这一阶段一方面是继承北洋政府所制定的文书和档案法规,吸收其进步和合理的内容,另一方面是摒弃封建的落后的内容,增加科学的现代的内容。相继制定了《公文程式条例》、《司法行政部文卷保存规程》等一系列文书和档案的法规和规章。

第二阶段是从19336月开始,以国民政府行政院推行的“行政效率运动”为标志。其中又以国民政府内政部次长甘乃光主持的“文书档案改革运动”为重要组成部分。当时国民政府共有一院、九部、署、六会、邮政总局、南京市等19个行政院直属单位参加了文书改革运动。

国民政府的这次文书档案改革运动规模之大,影响之深前所未有,许多档案法规和规章被制定,对发展我国近代档案工作起了重要的作用,把我国近代的档案工作推向了一个新高潮。但是这次文书档案改革运动只是停留在中央主要机关,大部分机关特别是地方和下级机关仅仅受到运动边缘影响,没有实际行动。由于改革最后要触及封建落后势力和大资产阶级的利益,遭到各方面的阻力,运动最后也就不了了之了。

但在这次文书档案改革运动中,国民政府先后制定颁发了《公文程式条例》、《国民政府关于会计文件保管期限训令》、《行政院颁发文卷保存年限四项原则》、《行政院关于公文改良办法》、《各部会审查处理公文改良办法》等100多部关于文书和档案的法规和规章,体现在文书和档案的收集、整理、保管、鉴定、利用等各个环节,基本形成了我国近代文书档案法规体系。

二、文书和档案法规

(一)公文程式

1.关于公文种类

1927611,新政权成立一个多月之后,国民政府就公布了《公文程式条例》,条例规范了国民政府使用的公文种类及使用对象。公文种类有:令、训令、指令、布告、任命状、呈、状、公函、批等9种。该条例规定:“令:公布法律条例,或其他法规预算,任免官员,及有所指挥时用之。训令:上级机关对于下级机关有所谕饬或差委时用之。指令:上级机关对于所属下级机关因呈请而有所指示时用之。布告:宣布事件或有所劝诫时用之。任命状:任命官员时用之。呈:下级机关对于直辖上级机关有所陈述时用之。状:人民对于公署有所陈述时用之。公函:同级机关或不相隶属之机关公文往复时用之。批:各级机关对于人民陈述事项,分别准驳时用之。”

1930114,蒙藏委员会也制定了《蒙藏公文程式》,该程式共有10条,规定了盟旗和国民政府、五院及省县所使用的公文名称,有令、呈、或公函等。该程式还专门规定达赖、班禅的公文文种:国民政府对达赖、班禅用令,达赖、班禅对国民政府用呈,各院部会省及其他机关与达赖、班禅一律互用公函。

外交部也规定了对驻华各国使节的行文程式,有照会、函、或、备忘录等。

国民政府制定的一系列公文程式,已全部摒弃了封建社会的公文文种,制定了全新的公文程式,在文种程式上实现了封建社会向资本主义社会过渡。

2.关于公文用纸格式

1945531,行政院颁发《统一各机关公文用纸格式细则》,国民政府对机关所用公文的信封、摘由纸、签呈纸、稿面纸、十行纸、信笺、官电纸、便条、宗卷、收发文簿等的大小规格都作了具体规定。这一规定完全取缔了封建社会充满等级观念的用纸格式,使国民政府的公文包括信封、各种公文纸、宗卷纸张尺寸整齐划一、实用、美观,也便于公文归档和档案管理,是一个历史的进步。

3.关于公文的句读、行款、文体

1933102,国民政府颁发了《关于公文标点于193411起实行的训令》,标志着标点符号在国民政府期间正式被政府确定用来撰写公文,并要求政府各级部门遵照办理,从此那种没有句读的公文成为了历史,这也是我国文字改革在国民政府时期的一个重要举措。

另外,行款要求对文章进行必要的分段,文体要求提倡白话文。

(二)公文程限

公文程限关系到政府机关办事的效率问题,国民政府从中央到地方都制定了公文处理程限,要求机关各部门的公文都应在期限内完结。例如军令部把日常公务文件分成了紧急、重要、次要、普通四类,对于公文办理的速度,《军令部公文业务处理要领》规定:“紧急文件当日办竣;重要文件以一日办竣为原则,计划、方案、法制、计政案件,得酌情延长;次要文件二日办竣;普通文件三日办竣。”

关于公务文件的程限,江苏省政府把当时的文电分成六种。《江苏省政府处理公文规则》第四十一条规定:“文电之处理按其性质及有无时间性分为最速件、速件、重要件、次要件、普通件及机密六种”。规定公文程限从随时赶办到最迟不得过7天办毕不等。

关于缮稿人员公文抄写程限,《江苏省政府处理公文规则》第四十三条规定:“稿文件,最速件交到即,速件不得逾半日,次要件不得逾一日,半普通件不得逾二日,但因稿件太多或原稿及附件太长,确不能依限缮校时,须由缮校人员向主管长官陈明酌予延期。”

制定公文程限,提高政府各级机关的办事效率,改变政府的形象,是国民政府文书改革的内容之一,也曾引起了蒋介石的重视。鉴于当时政府各级机关在审核公事多搁置不批,甚至有延误半年以上者的恶劣现象,193497,蒋介石特签发了《对延误公文处理失职者须给予惩处的手令》。此外,蒋介石还就公文改革、公文底稿的保密等发布手令,对国民政府的档案立法和档案法规的制定发挥过一定作用。

(三)文件归档

归档是一个机关的档案不断形成的关键手段,也是积累、丰富档案信息资源的首要步骤。1942731,国民党中央秘书处制定了《国民党中央秘书处档案科管理档案办法》;1943110,军政部制定了《军政部整理案卷办法》;1947310,外交部修正了的《外交部管卷规则》。这一时期的档案工作,实行的是文书处理部门负责归档立卷的办法。

(四)文书档案的鉴定和销毁

1.关于档案的保管期限

鉴定档案的重要步骤是划定档案保管期限。1933110,军政部施行《整理案卷暂行办法》,将文卷保管年限划分为一年、三年、十年和永久四个期限。而教育部,则将文卷的保管年限划分为一年、五年、十年、二十年、永久五个期限。19331226,司法行政部公布了《法院文卷保存期限规程》,把民事及刑事诉讼卷宗划分为二十年、十年、三年3个期限;而把行政事务之宗卷、簿册、图表及其他文书分永久、十年、二年3个保管期限。

地方政府也都规定了档案保管期限,如福建省公布了《福建省政府档案管理规则》,把档案的保管期限划分为永久、十年、三年、一年4个期限。

从上述有关规章可以看出,对于档案保管期限的划分,国民政府各级机关都比较重视,中央各部院和地方省政府分别根据本部门收藏的具体档案实际情况制定了相应的档案保管期限表。但由于当时没有成立最高的档案行政管理部门,缺乏统一的组织领导和业务指导,各部门各自为政的现象比较严重,保管期限不统一,非常凌乱。

2. 关于档案的销毁

国民政府各部门也制定了相应的销毁制度。例如1939126,军事委员会政法部专门发布了《关于销毁档案办法的训令》,训令指出:“一、凡无长期保存必要之公文,由承办单位主管科长于归档前加盖办毕焚毁小章;二、档案室接到盖有办毕焚毁小章之公文,即另行列存档;三、每届月终由档案室将应行焚毁之公文,列表摘由呈奉核准后汇齐焚毁。”

1933110,《军政部整理案卷暂行办法》规定:“每年六月、十二月,应由各厅署司各自派员检查案卷两次,应将保存年限已满之案件逐渐检出,详载案由,汇列一表,点明件数,呈请部长核示,定期销毁,其表保存各该署司备查。但查有年限虽满,其事确有尚须保存参考者,仍得延长年限,留备考查。”

1942525,行政院下达了《关于焚毁文件底稿及废纸屑应指定要员负责监视的密令》,要求文件底稿和废弃纸屑由要员负责监视销毁,防止机密泄漏。

(五)档案借阅制度

国民政府时期,档案的利用非常频繁,各部院和地方各级政府都制定了档案借阅制度。

1947310修正的《外交部管卷规则》对借阅作了十分具体的规定,“调阅案卷除本部职员应依照调卷证填办外,其外单位若有调卷以资参考者,非经主管长官许可不得检付;调阅案卷应用调卷证,由调卷人依式填写,由调卷人及主管长官署名盖章;管卷室接到前项调卷证时,应随时检付,调卷人不得自行抽出,归卷时亦应由管卷员验收归档;调出案卷满一星期尚未送还者,管卷人员应向调卷人员催问,如仍需用,得延长若干日,并于调卷簿内注明;凡调卷人姓名、案卷、事由及调取日期并共收回日期,均须按厅司处室会分别登入调卷簿。”

194471,军事委员会颁发了《军用文书改良办法》,对本单位、同属机关及其他机关借阅档案分别作了规定。

当时的国史馆也制定了《国史馆档案管理办法》及专门的借阅制度。

(六)档案违法行为及其处罚

当时档案的违法行为主要有公文缮写校对延缓、公文程、手令逾期不复、盗卖档案,还有失慎焚毁档案、保管不善使档案霉烂等。

1.关于对缮写和校对延缓的处罚

如考试委员会《文件缮校管理办法》规定,对于缮写和核对中短少字数较多的给予申诫;缮写和校对短少字数严重的,予以记过处分。

2.关于对公文稽迟的处罚

如国民政府军令部规定,凡公务人员一个月中逾限办结案件三次,每次在二日以内者予以申斥的处罚,三日以上者,另行议处;申斥三次仍不改者记过,记过三次等于记大过一次;凡受记大过处分人员,如仍有逾限办结案件情事者免职或撤职。

3.关于对手令逾期不复的处罚

蒋介石曾专门就各机关对于执行他的手令严行申诫,要求对于限期呈复,延误事情,所报不实,施行不力等,要对承办人员予以处罚。

4.关于盗卖档案的处罚

19369月,国民政府财政部北平档案保管处曾出现以前主办谢稷忱为首有关职员盗卖档案事件,后经查实盗卖档案合计一万八千二百余斤。行政院于19361113就盗卖档案的性质及处罚给财政部下了一道密令:由财政部责成谢稷忱悉数备价赎回,并予以撤职处分,但免于深究,资结束;对于该处兼管局长费起鹤,事前疏于防范,亦有未合,惟自此案发生后,认真查办,稍宽假,使流出卷宗得以收回,拟免予置议。

三、对文书和档案立法的评价

从中华民国南京临时政府成立和我国资本主义档案立法的萌芽,经北洋政府的继承和发展,再经南京国民政府的提高和发展,代表了我国资本主义档案立法的最高水平。南京国民政府的档案立法取得了不少树建,也存在时代和阶级的局限。

1.国民政府时期的一系列文书档案立法活动和所制定的众多的档案法律和规章,使我国实现了从封建社会档案立法向资本主义社会档案立法的根本转变。国民政府进行的文书档案改革运动把我国近代档案工作推向历史的高潮,期间共制定了上百个档案法规和规章,形成了我国资本主义社会档案法规体系,是中国资本主义社会档案法规的优秀代表,完全可以和当时西方资本主义国家制定的档案法规相媲美。国民政府制定的一系列档案法规中有不少条款至今仍有利用和参考价值,是我们进行档案立法理论与实践研究的珍贵历史文献,也是进行社会主义档案法制建设的宝贵财富。

2.和清朝以前历代封建王朝比较,国民政府对档案违法行为的处罚相对较轻。封建社会历朝大部分使用的都是重典法档,对于档案违法行为轻则、杖、徒、流放,重则绞、杀、凌迟,体现了封建社会的残酷性和野蛮性;国民政府时期对于机关职员在文书处理和档案管理活动中的违法行为主要以申诫、申斥、记过、撤职等行政处罚为主。例如1936年财政部北平档案保管处对于盗卖数万斤档案的主犯谢稷忱仅以溺职之,予以撤职处分了事。

3.档案立法体现了一定的反动性。国民政府统治期间,政治上众多党派纷争,特别是国共两党长期处于对立、争斗状态,国民党实行党专政,一些档案立法甚至是为消灭中国共产党而制定的。例如,1926515在国民党二届二中全会上,蒋介石就提出了针对中国共产党的整理党务案,该案规定:“共产党须将加入国民党之党员名单交国民党中央保存,第三国际对中国共产党的指示以及中国共产党对加入国民党的共产党员的指示,都须先交国共两党联席会议通过等”。这些规定都体现了国民政府档案法规的反动和独裁。

参考文献:

①《民国时期文书工作和档案工作资料选编》,档案出版社,1987

②胡华:《中国革命史讲义》,中国人民大学出版社,1979

作者:徐绍敏 浙江大学信息资源管理系

摘自《浙江档案》2007年第11

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